Наука – практике

06, Сентября 2016

Сотрудники кафедры финансового права МГУ им. М.В. Ломоносова, которая отмечает десятилетний юбилей, рассказали о наиболее актуальных и животрепещущих в теории финансового права темах исследований, имеющих практическое значение

М.Ф. Ивлиева,

завкафедрой финансового права, доцент,

канд. юрид. наук,

партнер «Пепеляев Групп»

БИОГРАФИЯ

С отличием окончила юридический факультет МГУ.
С 1991 г. на юридическом факультете, с 2006 г. – зав-кафедрой.

Читает основной курс лекций «Финансовое право», магистерский спецкурс «Основы бюджетной системы в РФ, бюджетная и налоговая политика», руководит магистерской программой «Налоговое администрирование, налоговое консультирование и защита прав налогоплательщиков».

Возглавляет НОЦ «Финансы и право».

Кандидатская диссертация «Налогообложение производственных кооперативов. Правовые вопросы» (1992 г.). Под научным руководством Ивлиевой защищено 9 кандидатских диссертаций.

Член ученого совета юридического факультета МГУ, Академического комитета Европейской ассоциации профессоров налогового права (EATLP) и Координационного совета Института права БРИКС. Участвовала в создании и активно участвует в деятельности Международной ассоциации финансового права.

Выступала экспертом и представителем в КС РФ по вопросам налогообложения.

– К вам с проверкой идет Федеральное казначейство.

У изданной в 1907 г. книги профессора МГУ Ивана Христофоровича Озерова «Как расходуются в России народные деньги?» есть подзаголовок «Критика русского расходного бюджета и государственный контроль», а ее содержание построено на не публиковавшемся ранее материале Счетной палаты. Анализируя кризисные годы в экономике России, «годы бесхозяйственности и легкого отношения к государственным деньгам», автор приходит к однозначному выводу – «государственный -контроль должен быть реформирован»¹.

Тема реформирования финансового контроля, контроля в бюджетной сфере и сейчас актуальна. Государство планомерно проводит работу по совершенствованию этого вида контроля и надзора и по оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента РФ от 02.02.2016 № 41 упразднена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, при этом ее функции:

по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, внешнему контролю качества работы аудиторских организаций переданы Федеральному казначейству;
по валютному контролю – Федеральной таможенной службе и Федеральной налоговой службе.

Правительством РФ в Постановлении от 28.11.2013 № 1092 (в ред. от 13.04.2016) определен порядок осуществления полномочий в финансово-бюджетной сфере в том числе во исполнение статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». И этот порядок не только возвращает Федеральному казначейству право на проведение последующего финансового контроля посредством ревизий, проверок и обследования «объектов контроля», но и расширяет круг проверяемых лиц.

К «объектам контроля в финансово-бюджетной сфере»² помимо традиционных участников федерального бюджетного процесса теперь относятся государственные компании и корпорации, региональные фонды капитального ремонта, товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы, юридические лица, получившие госгарантии. В особый круг объектов можно выделить заказчиков, контрактные службы, контрактных управляющих, уполномоченные органы и учреждения, действия которых направлены на закупки товаров, работ и услуг для обеспечения федеральных нужд в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе.

Федеральное казначейство получило право проводить не только плановые и внеплановые проверки, но также в рамках полномочий по внутреннему -государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений плановые и внеплановые ревизии и обследования. При этом контроль в сфере закупок осуществляется им только посредством проведения плановых и внеплановых проверок. Правила, утвержденные Правительством РФ, подразделяют такие проверки на выездные и камеральные.

В ходе проверок проводится документальное и фактическое изучение законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности учета и -отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

По результатам контрольных мероприятий могут быть направлены представления и предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения. В представлении содержится обязательная для рассмотрения информация о выявленных нарушениях, в предписании – требование об устранении выявленных нарушений законодательства РФ.

В случае неисполнения предписания о возмещении ущерба, причиненного России нарушением бюджетного законодательства, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет в суд исковое заявление о возмещении ущерба объектом контроля, должностными лицами которого допущено нарушение, и защищает в суде интересы государства по этому иску.

Сейчас трудно сказать, принесут ли изменения в полномочиях Федерального казначейства ощутимый результат в достижении цели его деятельности, обозначенной в «Стратегической карте на 2016–2020 гг.», – «обеспечение сохранности финансовых ресурсов государства»³.

Изменениям должна быть подвергнута и система органов внутреннего финансового контроля в регионах. Назрела комплексная реформа всего правового регулирования публичных расходов, отказ от тотального господства программно-целевого метода расходования бюджетов всех уровней. Иначе изжить слишком «легкое отношение к казенным средствам» и «бесконтрольному хозяйствованию»⁴, сложившиеся в последние десять лет, вряд ли удастся.

Уважаемые коллеги!

Сердечно поздравляю вас с 10-летним юбилеем кафедры финансового права МГУ им. М.В. Ломоносова, с которой меня связывают самые теплые дружеские чувства!

Коллектив кафедры органично влился в сообщество финансистов-правоведов, способствуя современному развитию российского финансового права своими научными статьями и конференциями. Научные контакты с руководителем и членами кафедры всегда доставляют удовольствие и обогащают новыми знаниями.

Желаю успехов в реализации учебных дисциплин налоговой, бюджетной и валютной направленности; толковых и заинтересованных аспирантов; смелых защит кандидатских и докторских диссертаций; новых научных исследований и идей!

С искренней симпатией,

докт. юрид. наук, профессор
Санкт-Петербургского государственного университета
Н.А. Шевелева

И.В. Хаменушко,

доцент кафедры,

канд. юрид. наук,

старший партнер «Пепеляев Групп», адвокат

БИОГРАФИЯ

Окончил юридический факультет МГУ.

С 1998 г. на юридическом факультете, читает курс лекций «Финансовое право Российской Федерации», спецкурс «Валютный контроль в РФ», курс в магистратуре «Антиофшорное законодательство: проблемы, перспективы, решения», межфакультетский курс «Налоговое право».

С 2004 г. участвует в ученом совете факультета.

Кандидатская диссертация «Валютный контроль в Российской Федерации» (1998 г.).

Под научным руководством Хаменушко защищены 4 кандидатские диссертации.

В практической работе ведет налоговые дела корпоративных клиентов, специализируясь на налоговых спорах финансовых институтов. Консультирует банки по налоговым и валютным вопросам, возникающим в банковской деятельности и в сфере private banking.

– Борьба с оттоком капитала из России, который воспринимается государством как явление сугубо негативное, влечет много проблем для участников внешнеэкономической деятельности. При этом неизвестно, создаются ли препятствия для бегства -капитала.

Валютное регулирование призвано защитить национальную валюту от конкуренции других валют. Проще говоря, применительно к России сделать рубль устойчивым. Сразу возникает вопрос: насколько юридическими предписаниями, ограничениями и запретами можно влиять на объективные экономические процессы курсообразования?

К сожалению, этот ключевой вопрос не юридический; мы, как юристы, можем оценивать лишь непротиворечивость системы валютных ограничений и контроля. Наблюдения на уровне здравого смысла, далекие от научной точности, показывают, что в краткосрочной перспективе валютные ограничения помогают ограничить масштабы паники в начале валютного кризиса, а в долгосрочной – становятся либо нейтральными, либо даже вредными.

Страны Западной Европы, где и было изобретено валютное регулирование, к 1980-м гг. полностью разуверились в его юридической составляющей, и всевозможные запреты были отменены. В России, как и во многих -других странах с переходной экономикой, валютное регулирование считается необходимым, и правомерно задаться вопросом: логично ли выстроена система норм, нет ли избыточных ограничений?

На курс национальной валюты наиболее резко влияют операции движения капитала (ввоз и вывоз капитала). Влияние текущих торговых операций сильнее сглажено, так как товарообмен по своей природе стремится к эквивалентности и в нормальных условиях поступления валюты в страну более или менее предсказуемы и сбалансированы. Операции движения капитала предсказуемы меньше, и это движение всегда однобокое: преобладает либо приток спекулятивного капитала в период подъема, либо бегство капитала в период спада.

По идее, валютное регулирование должно сглаживать резкие воздействия капитальных операций на состояние национальной валюты. Но в действующем валютном законодательстве РФ все ограничения на ввоз и вывоз капитала отменены. Зато остались ограничения, которые когда-то, в период жесткого валютного регулирования, сопутствовали ограничениям движения капитала, не давали их обойти. Это правила репатриации валютной выручки по внешнеторговым текущим операциям.

Прямые ограничения на вывоз капитала не восстанавливаются, что в сегодняшней обстановке совершенно правильно. Но поскольку отток капитала воспринимается как явление сугубо негативное, с ним начинают бороться косвенными способами: расширением сферы применения требований репатриации, ужесточением валютного контроля, более активным применением уголовной ответственности. Остается неизвестным, создаются ли тем самым препятствия для бегства капитала. А вот проблемы для участников внешнеэкономической деятельности создаются точно: проверки, дополнительный документооборот, мелочные споры о документах, а иногда вполне материальные споры, когда компанию, пострадавшую от нерадивого зарубежного контрагента, наказывают за нарушение правил репатриации.

Дорогие коллеги!

Наука финансового права, как никакая другая отрасль советского-российского права, за последние сто лет пережила времена полного забвения и отрицания, утраты самостоятельности, затем частичного признания и наконец активного развития.

Поздравляя кафедру с юбилеем, хотелось бы пожелать вам новых творческих успехов, чтобы вы продолжали активно и принципиально отстаивать интересы науки финансового права.

Е.Ю. Грачева,

первый проректор, завкафедрой финансового права

Университета имени О.Е. Кутафина, докт. юрид. наук, профессор,

президент Международной ассоциации финансового права

Е.В. Овчарова,
старший преподаватель кафедры,
канд. юрид. наук, замдиректора
Института проблем административно-правового регулирования НИУ ВШЭ,
руководитель группы административно-правовой защиты бизнеса «Пепеляев Групп»

БИОГРАФИЯ

С отличием окончила юридический факультет МГУ.

С 2002 г. на юридическом факультете, читает основной курс лекций «Налоговое право», спецкурс «Финансовый контроль в РФ», основной курс магистерской программы «Налоговое администрирование, налоговое консультирование и защита прав налогоплательщика», ведет практические занятия.

Кандидатская диссертация «Административная ответственность юридических лиц в Российской Федерации» (2001 г.).

Член НКС при ВС РФ. Участвует в работе над проектом КоАП РФ.

Разрабатывает и внедряет в компаниях системы внутреннего контроля за соблюдением правил административного аудита. Участвует в урегулировании административных споров в сфере предпринимательской деятельности в административных органах и судах.

– Дуализм в правовом регулировании административной ответственности за нарушение финансового и налогового законодательства разрушает единство института и нарушает принципы административной ответственности. В итоге это приводит к незаконному привлечению лиц к административной ответственности.

В теории права давно обосновано и признано существование пяти устоявшихся традиционных видов юридической ответственности: административная, уголовная, дисциплинарная, материальная и гражданско-правовая (имущественная).

В финансовом праве нет отраслевого вида юридической ответственности, поэтому реализация норм финансового права, в частности налогового законодательства, обеспечивается применением традиционных видов ответственности за нарушения в сферах публичной финансовой деятельности и денежного обращения страны. При этом административная ответственность за правонарушения в указанных областях не полностью кодифицирована.

Наряду с Кодексом РФ об административных правонарушениях ответственность для непосредственных участников налоговых правоотношений преду-смотрена в Налоговом кодексе РФ, Федеральном законе от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (далее – Закон № 212-ФЗ) и иных федеральных законах об обязательном социальном страховании, а для банков – в Федеральном законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Такая ситуация сложилась из-за отсутствия необходимой взаимосвязи и преемственности в правовом регулировании между мероприятиями финансового (налогового) контроля, по результатам которых применяются меры юридической ответственности, и производством по делам об административных, в том числе налоговых, правонарушениях и по уголовным делам. Учитывая это обстоятельство, отраслевые специалисты делают необоснованный вывод о существовании отраслевой и институциональной юридической ответственности в финансовом праве, в том числе налоговой ответственности.

Административная ответственность – основной вид юридической ответственности за нарушения в сферах публичной финансовой деятельности и денежного обращения страны. Она используется в случаях, когда отсутствуют основания для применения иных видов юридической ответственности. И поэтому должна быть полностью кодифицирована в КоАП РФ, а соответствующие составы административных правонарушений в сферах публичных финансов и денежного обращения – систематизированы по главам Особенной части названного Кодекса.

Иного подхода законодатель придерживается начиная с правовой регламентации административной ответственности за нарушения налоговых норм в Законе РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы Российской Федерации». Однако этот подход противоречит конституционным принципам юридической ответственности, так как нарушает требования дифференциации, соразмерности, определенности, однократности, индивидуализации, обоснованности и нерепрессивности при установлении и применении административной ответственности. Именно поэтому нормы об административной ответственности, содержащиеся в указанном -Законе, были признаны неконституционными⁵.

К сожалению, пока законодатель не готов отказаться от дуализма в правовом регулировании административной ответственности за нарушения в рассматриваемых сферах. Эта опасная ситуация разрушает институт ответственности, нарушает принципы административной -ответственности и оборачивается массовым незаконным привлечением к ней.

Проблема заключается также в том, что при привлечении к юридической ответственности фактически используются доказательства, полученные в -процессе мероприятий публичного финансового контроля (в частности, налогового) без надлежащих процессуальных гарантий правовой защиты проверяемого, который только после выявления нарушений законодательства приобретает правовой статус лица, привлекаемого к юридической (как правило, административной) ответственности.

На должном уровне процессуальные гарантии для защиты прав этого лица, такие как свидетельский иммунитет⁶ в рамках не только допроса, но и иных процессуальных действий, реализуются в производстве по делам об административных правонарушениях и в уголовном процессе и зачастую полностью отсутствуют при проведении мероприятий публичного финансового контроля.

Подконтрольному лицу, которое по результатам мероприятий финансового контроля может быть привлечено к юридической ответственности, должны быть предоставлены гарантии пассивного поведения при формировании доказательственной базы нарушений законодательства, вменяемых ему в вину, и активного поведения для их опровержения.

А.С. Гуркин,

ассистент кафедры,

канд. юрид. наук,

главный юрисконсульт
Управления правового обеспечения внешнеэкономической деятельности

Юридического департамента ПАО «Газпром»

БИОГРАФИЯ

С отличием окончил юридический факультет МГУ.

С ноября 2012 г. – ассистент кафедры. Проводит семинарские занятия по курсу «Финансовое право», читает курс «Фискальные сборы» в магистратуре.

С 2013 г. – ежегодный член программного комитета Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов», руководит подсекцией «Финансовое право» (ежегодная конференция на базе МГУ).

Кандидатская диссертация «Соотношение регулятивной и фискальной функции в правовом институте сбора» (2012 г.).

– Страховые взносы как новый вид налогового платежа.

В настоящее время систему налогов и сборов в России нельзя назвать стабильной. Это подтверждается и недавним принятием Федерального закона от 03.07.2016 № 250-ФЗ, передающего налоговым органам полномочия по контролю за уплатой страховых взносов. В результате в НК РФ появляется будто бы новый вид обязательного платежа – страховой взнос.

Включение страховых взносов в НК РФ не столь непредсказуемо. Дискуссии по определению правовой природы платежей на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование ведутся давно.

До принятия Закона № 212-ФЗ взимание взносов в государственные внебюджетные фонды регулировалось в рамках главы 24 «Единый социальный налог» НК РФ. ЕСН распределялся между внебюджетными фондами. -Законом № 212-ФЗ этот платеж был выведен за рамки Налогового кодекса РФ, но его суть и назначение остались прежними: законодатель решил придать ему неналоговый внешний вид, оправдав свое решение новым названием взиманий (страховые взносы вместо ЕСН) и самостоятельным правовым регулированием. Решение было встречено критикой, но нашлись и сторонники новой (неналоговой) природы подобных платежей.

А ведь страховые взносы – это социальные налоги. На это указывают и их признаки: обязательный характер, цель взимания (финансирование публичных обязанностей государства, то есть конституционных прав граждан) и индивидуальная безвозмездность. Поступ-ление страховых взносов в специально созданные внебюджетные фонды вовсе не свидетельствует об их особой правовой природе. Показательно и то, что в советский период бюджет государственного социального страхования включался в госбюджет СССР.

Таким образом, финансирование социальных прав граждан (пенсий, пособий по нетрудоспособности и др.) осуществлялось в рамках единого государственного бюджета.

Целевой характер страховых взносов также не обос-новывает их неналоговой природы. Налоги не должны предназначаться для финансирования определенного расхода, но в некоторых случаях «налоговый платеж может иметь целевую направленность, обусловленную интересами определенных групп населения»⁷ и «конституционно значимыми целями»⁸.

Таким образом, решение о регулировании страховых взносов за рамками Налогового кодекса РФ было ошибочным.

Включение с 1 января 2017 г. страховых взносов в НК РФ можно было бы расценить как переосмысление законодателем их природы, если бы не одно обстоятельство. Законодатель посчитал указанные платежи не налогами и не сборами, а новым видом обязательного платежа с самостоятельной правовой природой, ранее неизвестной ни Налоговому кодексу РФ, ни статье 57 Конституции РФ, ни науке финансового права. По сути, принятый закон не только не устраняет допущенных ошибок, но и порождает новые, еще более грубые противоречия, размывает конституционные гарантии налогоплательщика, допуская существование платежей иной правовой природы, нежели налог или сбор.

Обращает на себя внимание и низкое качество Пояснительной записки к законопроекту, впоследствии принятому как Закон № 250-ФЗ. В ней обойден вопрос о правовой сущности страховых взносов, зато обозначена цель принятия акта – передача администрирования платежей налоговым органам.

Принятие подобного закона, затрагивающего конституционные гарантии граждан, не могло происходить без детального исследования правовой природы страховых взносов. Иной подход к гарантиям налогоплательщиков, пренебрежительное к ним отношение вряд ли будут способствовать стабильности налоговой системы и доверию граждан к государству.

Основные публикации сотрудников кафедры

М.Ф. Ивлиева:

-Налоговое право: учеб. / под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2015;
-Финансовое право в вопросах и ответах: учеб. пособ. / Е.Ю. Грачева, М.Ф. Ивлиева, Э.Д. Соколова. 4-е изд. М., 2015;
-Финансовое право России: учеб.-методич. пособ. М., 2009;
-Финансовое право: учеб. М., 2007;
-Налоговое право: учеб. / под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2003.

И.В. Хаменушко:

-Налоговое право: учеб. / под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2015;
-Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: учеб.-практич. пособ. М., 2013;
-Финансовое право России: учеб.-методич. пособ. М., 2009;
-Налоговое право: учеб. / под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2003;
-Валютный контроль в Российской Федерации: учеб. пособ. М., 2001.

Е.В. Овчарова:

-Налоговое право: учеб. / под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2015;
-Финансовый контроль в Российской Федерации: учеб.-методич. пособ. М., 2013;
-Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонаруше-ниях / под общ. ред. Н.Г. Салищевой. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2011;
-Финансовое право России: учеб.-методич. пособ. М., 2009;
-Российское административное право: учеб.-методич. пособ. М., 2007;
-Налогообложение иностранных компаний в России: сб. мат. правоприменительной практики / сост. Е.В. Овчарова.; науч. ред. М.Ф. Ивлиева. Вып. 1. М., 2004;
-Налоговое право: учеб. / под ред. С.Г. Пепе-ляева. М., 2003.

А.С. Гуркин:

-глава «Основы налогообложения организаций» в кн.: Настольная книга руководителя организации: правовые основ / отв. ред. И.С. Шиткина. М., 2015;
-Соотношение регулятивной и фискальной функции в правовом институте сбора: дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.

¹ См.: Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги? Критика русского расходного бюджета и государственный -контроль (по неизданным документам). М., 1907. С. 2.

² См.: Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 в ред. от 13.04.2016); Административный регламент № 18н (утв. Приказом Минфина России от 20.03.2014 № 18н).

³ См.: рубрика «Стратегические цели и задачи» на сайте Федерального казначейства. URL: http://roskazna.ru.

⁴ См.: Озеров И.Х. Указ. соч. С. 1.

⁵ См.: Постановление КС РФ от 15.07.1999 № 11-П.

⁶ См.: ст. 51 Конституции РФ.

⁷ См.: Постановление КС РФ от 11.11.1997 № 16-П.

⁸ См.: Налоговое право: учеб. для вузов / под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2015. С. 75.