Тридцать лет и три года: оглядывая российский опыт налогообложения

С.Д. Шаталов,
главный научный сотрудник Центра налоговой политики НИФИ Минфина России, докт. экон. наук

К 20-летию «Налоговеда» мы организовали встречу с С.Д. Шаталовым, долгое время стоявшим у руля налоговой системы РФ. Главный редактор журнала С.Г. Пепеляев предложил обсудить налоги как общественное явление, оценить нынешнее состояние налоговой системы, понять, что удалось сделать за все время существования российского налогообложения, а что не получилось.

– Сергей Дмитриевич, по прошествии лет что из изначально заложенного в российский Налоговый кодекс Вам нравится?

– Так получилось, что я стоял у истоков налоговой системы России. Вспоминаю, как в 1991 году готовились и принимались первые налоговые законы. 27 декабря был принят Закон об основах налоговой системы¹, а 1 января 1992 года он уже вступил в силу. Закон о подоходном налоге², действующий тоже с 1 января, был опубликован только в марте. (Смеется.) Тогда работали по инструкциям налоговой службы и никому не приходило в голову идти в суд…

По большому счету начинали с нуля, поэтому весь опыт ценен. Из глобального, что было решено правильно: введение НДС, отмена налога с продаж, который какое-то время взимался вместе с НДС, отмена оборотных налогов.

В 1993 году после того, как был упразднен Верховный Совет РСФСР, по специальным полномочиям главы государства Б.Н. Ельцина появились специальные налоги, например в пользу сельского хозяйства, шахтеров. Тогда же его указами было предоставлено право региональной и местной власти вводить любые налоги на своем уровне. И тут началось… Налоги исчислялись сотнями, встречались уникальные.

– Есть какой-то «любимый» налог?

– На свадебные и погребальные церемонии, например. На прогон скота, на содержание футбольной команды. Налоги, эквивалентные экспортной и импортной пошлинам: за право вывоза товара из региона. Тогда были времена самоизоляции регионов, самостийности. Практиковался и перенос налогов на другие территории. Скажем, Тува ввела акциз на минеральное сырье, которое добывалось в республике, но потреблялось другими регионами.

Возвращаясь к положительному, что было сделано в налоговой системе, вспомню о ликвидации внутренних офшоров. Ингушетия, Калмыкия были налоговыми гаванями, и крупнейшие компании ими широко пользовались, продавали «скважинную жидкость» (смех в зале), прибыль же распределяли, минуя уплату налогов. Примеров можно приводить множество.

Однако же важные решения принимались не всегда оперативно. Регулирование трансфертного ценообразования – важный элемент действующей сегодня налоговой системы – было предложено еще в 1995 году, и «уже» в 2011-м закон приняли. (Смеется.) Законопроект о контролируемых иностранных компаниях готовился еще в 90-х годах. По сути, принятие важных решений волокитилось в чьих-то интересах.

Положительным можно назвать и введение плоской шкалы налогообложения, и то, что плательщиками НДФЛ стали военнослужащие, судьи, прокуроры. Уже подзабыто, что налогоплательщиками они были не всегда.

– Как Вы считаете, идея плоской шкалы налогообложения себя оправдала? Долго ли она еще продержится?

– Плоская шкала себя абсолютно оправдывает. Многие государства пошли по этому пути, сейчас их около трех десятков, и Россия стала одной из первых.

Установление плоской шкалы сопровождалось исключением налоговых лакун. Вспомните: долгое время не облагались НДФЛ проценты по вкладам. Несправедливо. Хотя что считать справедливостью? Аристотель считал, что справедливо делить людей на свободных и рабов. (Смеется.) Тут на самом деле важен исторический момент.

– Задам другой вопрос: что можно было бы сделать для налоговой системы, но не сделали и сейчас локти кусаем?

– Хороший вопрос. Налоговая политика – это искусство маневрировать между разными группами, интересами. Найти правильное решение совсем-совсем непросто.

Одна из главных дискуссий – о регулирующей и стимулирующей функциях налогов. Льготы, с моей точки зрения, зло. Возможно, я выражаю непопулярное мнение, но бесплатных льгот не бывает, за них всегда кто-то платит. Сегодня в России налоговые льготы составляют примерно 14 процентов ВВП. Немало! Если «размазать» эти деньги на всех налогоплательщиков – организации и физических лиц, то насколько можно снизить налоговую нагрузку!

Как принимаются льготы, насколько они обоснованны, единственный ли это механизм, с помощью которого можно решать те или иные задачи, – очень дискуссионные вопросы до сих пор. С сожалением наблюдаю, что в последние годы вводится все больше и больше льгот.

– Стало меньше жесткой политической воли. Допущены серьезные ошибки.

В качестве примера могу привести отмену консолидированной группы налогоплательщиков. Понятно, почему было принято такое решение: для сохранения доходных источников регионов. Но в качестве аргумента в пользу этого института приведу пример: Европейский союз сейчас вводит консолидацию налогоплательщиков, которые могут относиться к разным государствам ЕС. И делает это по точно таким же правилам, что действовали в России. Мы же идем в противоположную сторону.

Теперь у налогоплательщиков, которые работают в таких группах, есть возможность «регулировать свое налогообложение». И некоторые это делают, используя схему процессинга: головная компания берет на себя финансирование, риски в рамках трансфертного ценообразования, а другим участникам группы передает функции исполнителей: производство, переработку с минимальной маржой. В такой ситуации можно получить совсем не тот эффект, которого ожидал законодатель: в бюджете региона, где зарегистрирована головная компания, денег окажется больше, чем в регионах-производителях.

– Сергей Дмитриевич, это же не консультация как избежать налогов? (Смеется.)

– Нет, я говорю об ошибках и о том, что не удалось. Поскольку у бизнеса теперь нет возможности списать убытки одних участников единого производственного процесса за счет других участников этого же процесса, постоянно будут возникать вопросы трансфертного ценообразования. Это искусственно созданная законодателем проблема. Так не должно быть.

– Давайте поговорим об экспорте услуг из России. Наша компания в прошлом году открыла офис в Дубае – консультируем по законодательству ОАЭ. Причина проста: мы не нашли для наших клиентов, которые там стали работать, консультантов с соответствующим уровнем знаний и сервиса. Это как пример востребованности российских консультантов за рубежом.

Я знаю, что Вы участвовали в разработке налоговых кодексов Узбекистана, Таджикистана и Киргизии. Можно сказать, что Россия становится экспортером услуг! Это прекрасно.

Расскажите об этой работе.

– С Узбекистаном я работал дольше всего: три года. Когда впервые встретился с министром финансов и премьер-министром страны, они сообщили мне поставленную Президентом задачу: принять новую редакцию Налогового кодекса за полгода. На что я ответил: это невозможно, если мы очень постараемся, то сделаем это года через полтора. Нам почти удалось уложиться в срок – новая редакция Кодекса принята. В основном получилось неплохо, хотя положения о некоторых конкретных налогах – не ко всем частям Кодекса мне довелось приложить руку – меня не вполне удовлетворяют. Было много проблем, влияла национальная специфика.

Первый вопрос, который я задал тогда: вам костюм по росту или на вырост? В Узбекистане не применяли многие финансовые инструменты, важные для экономического роста. Например, не было понятно, как использовать нормы о трансфертном ценообразовании, положения о фактическом праве на доход и другие. Но решили правильно: шить на вырост. Думаю, высокие темпы развития Узбекистана сегодня во многом связаны с действующей модернизированной налоговой системой. Полностью переработана первая часть Кодекса, главы об НДС, налоге на прибыль, рентном налоге на добычу полезных ископаемых, который пока еще не введен.

С Киргизией и Таджикистаном была другая работа. Тексты кодексов у них были готовы, я их рецензировал, и отзывы мои были не очень.

Положительное, что я вынес из этого опыта, – понимание, как надо писать законы. На мой взгляд, сейчас текст российского Кодекса уступает тексту Кодекса Узбекистана по стилю изложения, логике, последовательности норм, размеру статей и длине предложений. В дефинициях не должно быть правил налогообложения, в одном предложении должна быть одна мысль, не больше.

– Идея переписать НК РФ звучала у Андрея Михайловича Макарова, вернемся к этому вопросу позже. А пока прошу Вас назвать пять ключевых отличий налоговых кодексов России и Узбекистана. Вы назвали стилистику текста и наличие рентных налогов. Что еще?

– Там не только плюсы, есть и минусы. (Смеется.) Это же Восток. Например, предусмотрены специальные полномочия Президента в налоговой сфере, хотя их удалось ограничить. В Кодексе есть норма о том, что неопубликованные акты не применяются, но фактически они применяются. Есть определенные особенности, которые не хотелось бы переносить на российскую почву.

– Вернемся к идее переписать российский Кодекс. Реалистично ли это? Мы получим больше плюсов или минусов? Когда какой-то текст переписывается, в него добавляют столько нового…

– Этого-то я и боюсь. Если взять первые 100 статей и сделать из них 300, аккуратно и без противоречий, которые сейчас есть, переписать текст, не используя синонимы для одних и тех же понятий, то получится, скорее всего, хорошо. Но любой большой проект сопровождается разными идеями, которые могут просто «обрушить имеющееся здание», и на его месте появится что-то другое – непонятное, невероятное… Для такой работы нужна сильная политическая воля, которая будет удерживать проект в рамках.

– Еще одна тема – неналоговые платежи. Она не новая. Еще лет 30 назад было предложение закрепить в законодательстве ограничения на их введение. Несколько лет назад мы в Торгово-промышленной палате РФ продвигали эту тему, президент ТПП РФ был на приеме у главы государства и обсуждал проблему с ним. Что-то делается сейчас в этом направлении?

– Да, история давняя, и кто только к ней не обращался. Бизнес хочет определенности, и это понятно.

Основное – определиться, что такое неналоговые платежи. Их подсчеты приводят к разным результатам: 200, 150, 60, около 40 на федеральном уровне. А есть еще платежи регионального и муниципального уровней, в них пока и не разбирались. Можно сказать, что неналоговые платежи – большая мусорная куча, которую надо разгребать.

В Экспертном совете при Правительстве РФ создана группа, я ее возглавил, началась работа. В первую очередь мы исключили из проработки платежи частноправового характера, связанные с коммерческими отношениями. Остальные попробовали разделить на группы.

Выяснилось, что есть платежи, которые по всем правилам должны относиться либо к налогам, либо к госпошлине. Это важно, так как касается конституционных прав граждан и компаний. В Конституции России написано, что налоги и сборы должны быть законно установлены. Что это значит? Налоговый кодекс дает дефиницию налога, сбора, а также говорит о том, что никто не должен уплачивать платежи, обладающие всеми признаками налогов или сборов, но не включенные в Кодекс.

– Налог на сверхприбыль прошлых лет подпадает под эти признаки?

– Он в Налоговом кодексе есть. Однако вернемся к предыдущему вопросу.

Суды занимают гибкую позицию, то есть не готовы обрушить устоявшуюся систему и бюджетную устойчивость государства. Вот такой парадокс. Но ситуацию надо исправлять. Уже есть несколько очевидных кандидатов на то, чтобы стать налогами и попасть в Налоговый кодекс. Приведу примеры.

Утильсбор на ввозимые в Россию автомобили – это не что иное, как замена ввозной пошлины с особым механизмом возврата, платеж очень напоминает акцизы на отечественное вино, нефтепродукты.

Есть экологический сбор, плата за вредное воздействие на окружающую среду. По всем признакам это чистые налоги, но с безумной конструкцией, ставками, которые непонятно устанавливаются. Мы консультировались с Министерством природных ресурсов и экологии РФ: сейчас примерно 3000 веществ подпадают под действие этой платы. Нигде в мире такого нет. Однако по многим из этих веществ ставка либо нулевая, либо очень низкая, и затраты на администрирование превышают объемы поступлений. Рационально ли это?

Другой пример – сбор, который уплачивают операторы связи. Это чистый акциз на услуги, и во многих государствах подобные акцизы существуют. Посмотрите на США, где есть акцизы на перевозки морские, воздушные и другие. Зачем маскировать? А сборы с обладателей авторских прав? Это все одна группа платежей, и с ней понятно, что делать.

Есть другая группа платежей, которую надо честно отнести к обязательному страхованию. Есть группа, связанная с недропользованием, есть группа, связанная с услугами, оказываемыми государством или уполномоченными им органами: портовые, навигационные сборы и другие платежи. Есть компенсационная группа платежей. Есть платежи, которые вводятся как ответные меры на действия иностранных государств.

Это все разные сюжеты, и объединять их в рамках одного закона, на мой взгляд, бесперспективно. Следует использовать имеющееся отраслевое законодательство.

– У вашей группы есть план работы, сроки?

– Да, конечно. Уже в 2024 году мы должны представить наши предложения Правительству. Но это не значит, что наши идеи будут одобрены. А то, что примут, будет вводиться постепенно, с переходными положениями.

Например, если какие-то платежи отнести к налогам, значит, на них будут распространяться статьи УК РФ об ответственности за уклонение от налогообложения. Бизнес справедливо ставит вопрос о неприменении уголовной ответственности за неуплату этих платежей в прошлые периоды. Отдельная и очень важная тема – налоговая нагрузка: увеличиваем ее или нет?

– Еще такой непростой вопрос: как Вы оцениваете действия государства в налоговой сфере, предпринятые после начала СВО?

– Я уже сказал, что очень осторожно отношусь к раздаче льгот. Они хлынули потоком. Но насколько обоснованно? Понимаю, что есть объективные причины: мы не должны потерять имеющийся бизнес.

Однако посмотрите на РИПы и свободные экономические зоны. Непонятна их эффективность, нет хорошей методики их оценки. Взгляните на льготы на добычу полезных ископаемых. Их раздавали пачками, но нет двух одинаковых месторождений, соответственно, оценивать эффективность этих льгот трудно. К тому же срок разработки месторождения длительный, может достигать 30–40 лет, значит, эффективность льгот видна не сразу. В таком случае должны использоваться другие модели. Но это большая политика, есть решения, которые принимаются, быстро, поспешно. Почему? Не могу сказать.

– Мой завершающий вопрос: когда выйдет Ваша книга об истории российской налоговой системы? Она так нужна в новое время. Человек, который стоял у истоков налогов России и много сделал, просто обязан зафиксировать свои мысли, оценки и свое видение истории.

– Спасибо за предложение. (Смеется.)

– Вопрос из зала: как Вы относитесь к пробюджетному подходу в правоприменении? Тот ли смысл закладывался при принятии Налогового кодекса?

– Бюджет – это, несомненно, важно. Тем не менее смысл закладывался несколько иной. Бюджет, конечно, должен формироваться, но не такой ценой, не путем злоупотребления правом налоговыми органами, судами или кем бы то ни было из участников налоговых правоотношений.

Однако по сравнению с тем временем, когда я начинал работать, ситуация изменилась кардинально. Посмотрите, насколько снизилось – в первую очередь благодаря введению обязательной процедуры досудебного обжалования – число налоговых споров, которые доходят до суда. Растет квалификация сотрудников налоговых органов, существенно улучшилось технологическое обеспечение. Мне довелось участвовать в рассмотрении налогового спора одной международной компании, в итоге наши пояснения были услышаны и приняты налоговым органом. Хотя 30 лет для государства ничто. Надеюсь, наши дети увидят другую, более дружественную налогоплательщикам практику.

– Вопрос из зала: о неопределенности налоговых норм. Одни считают, что проблема в правоприменении, другие – в правовой культуре бизнеса. Можно ли сказать, что законодательство провоцирует на нарушения?

– Вопрос непростой, даже сложный. Каким должно быть налоговое законодательство? Можно сделать законодательство жестким, описать детально каждую ситуацию. Но тогда мы будем постоянно набивать шишки, сталкиваясь с разными отклонениями от нормы. Посмотрите на законодательство США с его объемным Налоговым кодексом и при этом широкими полномочиями Министерства финансов и Службы внутренних доходов. Плюс несколько томов инструкций с комментариями налоговых норм. Я бы не рекомендовал идти по такому пути, он тупиковый.

А можно написать закон широко. В этом случае углов и шероховатостей не будет, но встанет вопрос толкования. Кто будет им заниматься? Законодатель? Например, в Киргизии создали совет с участием бизнеса, пять или семь человек всего, решения которого обязательны для налоговых органов. Экзотический вариант, на мой взгляд, вряд ли можно рекомендовать его использовать.

В данном случае непросто сказать, что такое хорошо и что такое плохо с точки зрения законодательства. Нужно искать баланс.

– Спасибо, Сергей Дмитриевич, за откровенный разговор, глубокую и интересную беседу! Нам всем очень повезло, что встреча состоялась.

Текст интервью подготовила зам. главного редактора журнала «Налоговед» М.В. Завязочникова