Предсказуемый риск

С.Г. Пепеляев,
главный редактор,
член Президиума Российской 
ассоциации налогового права,
канд. юрид. наук

ФНС России официально признала свою деятельность рискованной для налогоплательщиков. Степень этого риска можно измерить. Для этого налоговым ведомством изданы «Общедоступные критерии самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, используемые налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных проверок». В документе содержится перечень фактов, которые инспекторы считают «подозрительными», с большой долей вероятности свидетельствующими о допускаемых налогоплательщиком нарушениях. Так, например, плохо, если налоговая нагрузка ниже среднего уровня по отрасли, если предприятие убыточно на протяжении ряда лет, если расходы растут опережающими темпами и др.

Сама по себе идея неплоха. Очевидно ее профилактическое значение для определенной группы налогоплательщиков: «Воруй, но знай меру».

Однако проблема в том, что нововведение все же не избавит даже самых благополучных и добросовестных налогоплательщиков от риска проверок, не исключит проведения «заказных» контрольных мероприятий, преследующих далеко не фискальные цели.

«Общедоступные критерии» — внутриведомственный методический документ, хотя и выпущенный для широкого ознакомления. Соблюдать его не обязан никто, и главным образом — сами инспекции. Для этого законодатель не установил никаких требований и ограничений.

Показательно, что с 1 января 2007 года действует поправка в статью 87 НК РФ о том, что целью выездных плановых проверок является контроль соблюдения налогового законодательства. Этот, казалось бы, очевидный факт потребовал закрепления в законе именно потому, что с поводами для назначения контрольных мероприятий дело обстоит не всегда благополучно.

Однако такого рода нормы остаются бездействующими, если «не обрастают» сопутствующими правилами, например, об уголовной ответственности руководителей налоговых органов за проведение «заказных» проверок или об ответственности других государственных деятелей, подвигающих налоговые инспекции к действиям особого рода, только внешне соответствующим фискальным задачам. Предложения установить такую ответственность у нас расцениваются как «экстремистские» или чрезмерные. Опыт других стран нам не указ.

Но вполне обоснованным было бы добавить в статью 89 НК РФ положение о том, что в каждом решении о назначении выездной налоговой проверки руководитель инспекции должен указать мотив, совпадающий с перечисленными в «Общедоступных критериях». Такая норма была бы определенным ограничением, защищающим от коррупции, от проверок в рамках конкурентных «разборок» и так далее, позволила бы установить судебный контроль за законностью и обоснованностью назначения выездных проверок. И в этом случае «Общедоступные критерии» должны из методического документа стать нормативным, утвержденным Минфином России и обязательным для исполнения всеми налоговыми органами.

Сами критерии отбора объектов выездных проверок необходимо уточнить, а также разработать процедуру их применения.

Единые критерии никогда не смогут учесть всех особенностей бизнеса. Первые недели применения «Общедоступных критериев» показали, что на их основе могут возникать совершенно беспочвенные подозрения в уклонении от налогообложения. Поэтому плательщик должен иметь возможность представить пояснения.

Всякие «комиссии», где рассматриваются эти критерии, устраиваются «проволочки» налогоплательщикам и выносятся китайские предупреждения, выглядят как наследие советской партийной бюрократии. Это попытка решать правовые проблемы неправовыми методами.

Гораздо полезнее было бы закрепить в законе норму о том, что решение о назначении выездной проверки принимается не единолично начальником налоговой инспекции, а коллегиально и при участии вышестоящей инспекции на основании доклада о выявленных фактах несоответствия деятельности налогоплательщика установленным критериям.

Пока же плодотворная идея создать предсказуемую ситуацию и ограничить усмотрение налоговых служащих не получила должного оформления.

С уважением,
С.Г. Пепеляев,
главный редактор,
член Президиума Российской
ассоциации налогового права,
канд. юрид. наук