Постановление КС РФ от 19.07.2019 № 30-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 24.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в связи с запросом Арбитражного суда Республики Карелия»

Суть жалобы: 

Как указывается в запросе, положения ст. 24.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" допускают возможность признания без достаточных законных оснований объектом обложения утилизационным сбором временно ввезенных на территорию РФ транспортных средств и, следовательно, возможность возложения обязанности по уплате утилизационного сбора на лиц, осуществивших такой ввоз, что не согласуется с требованиями статьи 57 Конституции РФ. 

Позиция Конституционного Суда: 

2. Обязательные в силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, а также не подпадающие под данное НК РФ определение сборов и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из сферы действия ст. 57 Конституции РФ (Постановление КС РФ от 28.02.2006 № 2-П).

3. Реализуя делегированные ему полномочия, Правительство РФ приняло ряд нормативных правовых актов в данной сфере, в частности постановлением от 06.02.2016 № 81 "Об утилизационном сборе в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" утверждены: Правила взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора (далее - Правила); Перечень видов и категорий самоходных машин и прицепов к ним, в отношении которых уплачивается утилизационный сбор, а также размеров утилизационного сбора; Перечень самоходных машин и прицепов к ним, с даты выпуска которых прошло менее 3 лет, которые помещаются под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, применяемую на территории Особой экономической зоны в Калининградской области, и в отношении которых утилизационный сбор не уплачивается.

Правила предусматривают, что взимание утилизационного сбора, уплату которого осуществляют плательщики, указанные в абз. 2 и 5 п. 3 ст. 24.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", осуществляет ФТС (п. 3); платежный документ об уплате утилизационного сбора предоставляется плательщиком в таможенный орган в течение 15 дней со дня выпуска самоходной машины в соответствии с заявленной таможенной процедурой (п. 11.1); при уплате утилизационного сбора на бланке единой формы паспорта самоходной машины и других видов техники проставляется соответствующая отметка (п. 7 и 13); в случае выявления фактов неуплаты утилизационного сбора таможенный орган информирует плательщика о необходимости его уплаты, а впоследствии сумма задолженности подлежит взысканию с должника в судебном порядке (п. 17).

Нормативное содержание ст. 24.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" позволяет установить, что введение и взимание утилизационного сбора связано прежде всего с необходимостью экономического обеспечения утилизации транспортных средств, утративших свои потребительские свойства.

Положениями п. 1 ст. 24.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", кроме того, предусмотрено, что утилизационный сбор уплачивается в целях обеспечения экологической безопасности, в том числе для защиты здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия эксплуатации транспортных средств, с учетом их технических характеристик и износа. Тем самым не исключается отнесение утилизационного сбора к публичным платежам, направленным в том числе и на компенсацию негативного воздействия на окружающую среду от эксплуатации транспортных средств в период, предшествующий их утилизации. Это дает определенные основания не связывать данный сбор исключительно с созданием и развитием инфраструктуры по утилизации транспортных средств на территории РФ, хотя последнее исходя из наименования этого сбора как утилизационного, а также с учетом названия соответствующего Федерального закона - "Об отходах производства и потребления" - остается, очевидно, приоритетной его целью.

Во всяком случае, введение федеральным законодателем утилизационного сбора соотносится с необходимостью защиты и обеспечения таких конституционно значимых ценностей, как экологическая безопасность и здоровье граждан, и само по себе не может рассматриваться в качестве не соответствующего Конституции РФ.

4. РФ, обладая государственным суверенитетом и одновременно осознавая себя частью мирового сообщества, может участвовать в международных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ (преамбула; ст. 4, ч. 1; ст. 71, п. "к"; ст. 79 Конституции РФ).

Как отмечал КС РФ, нормы межгосударственного таможенного регулирования должны обеспечивать экономическую безопасность государств - членов Евразийского экономического союза (приоритетное развитие тех или иных отраслей их экономики), не допуская при этом произвольной реализации уполномоченными органами своих полномочий при осуществлении контрольных функций в данной сфере (определения от 27.03.2018 № 596-О и от 28.06.2018 № 1642-О).

Таможенное регулирование в Евразийском экономическом союзе (далее - Союз), включающее в себя в том числе установление порядка и условий перемещения товаров через таможенную границу Союза, осуществляется в соответствии с указанными конституционными положениями Таможенным кодексом Евразийского экономического союза. В зависимости от целей нахождения и использования товаров на таможенной территории Союза, их вывоза с его таможенной территории и (или) нахождения и использования за пределами таможенной территории Союза в отношении товаров применяются таможенные процедуры, к которым относится таможенная процедура временного ввоза (допуска) (подп. 10 п. 2 ст. 127 данного Кодекса).

Согласно положениям данного Кодекса таможенная процедура временного ввоза (допуска) - это таможенная процедура, применяемая в отношении иностранных товаров, в соответствии с которой такие товары временно находятся и используются на таможенной территории Союза при соблюдении условий помещения товаров под эту таможенную процедуру и их использования в соответствии с такой таможенной процедурой, с частичной уплатой ввозных таможенных пошлин, налогов и без уплаты специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин либо без уплаты ввозных таможенных пошлин, налогов и без уплаты специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин; товары, помещенные под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), сохраняют статус иностранных товаров; срок действия таможенной процедуры временного ввоза (допуска) не может превышать 2 года со дня помещения товаров под эту таможенную процедуру либо срок, определенный Евразийской экономической комиссией в соответствии с п. 2 ст. 221 данного Кодекса; временно ввезенные товары должны оставаться в неизменном состоянии с учетом естественного износа, за исключением случаев, связанных с их уничтожением вследствие аварии или действия непреодолимой силы; временно ввезенные товары должны находиться в фактическом владении и пользовании декларанта, за исключением случаев, когда допускается их передача во владение и пользование иным лицам в соответствии с п. 3 и 4 ст. 222 данного Кодекса (ст. 219 - 224).

При этом обязанность по соблюдению условий использования товаров в соответствии с заявленной таможенной процедурой возлагается в первую очередь на декларанта; данное лицо несет ответственность за нарушение условий использования товаров в соответствии с заявленной таможенной процедурой в соответствии с законодательством государств - членов Союза, а сам товар может быть изъят (арестован), конфискован или обращен в собственность (доход) государства - члена Союза (ст. 132 и 133 данного Кодекса).

Следовательно, предполагается, что транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), в течение срока действия названной процедуры будут вывезены с таможенной территории Союза. Этим она отличается от таможенной процедуры выпуска для внутреннего потребления, в соответствии с которой товары находятся и используются на таможенной территории Союза без предусмотренных международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования в отношении иностранных товаров ограничений по владению, пользованию и (или) распоряжению ими, если иное не установлено Таможенным кодексом Евразийского экономического союза (ст. 134 данного Кодекса); такая таможенная процедура предполагает, по общему правилу, последующее нахождение соответствующих товаров, в том числе транспортных средств, на таможенной территории Союза.

5. Как следует из буквального содержания положений ст. 24.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", объектом утилизационного сбора признается каждое транспортное средство, ввозимое в РФ или произведенное, изготовленное в РФ, за исключением транспортных средств, указанных в п. 6 этой статьи. Исключения, касающиеся транспортных средств, помещенных под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), при этом не предусмотрены.

Соответствующее понимание нормативного содержания указанной статьи сложилось и в правоприменительной практике, что подтверждается материалами, представленными заявителем Конституционному Суду РФ. Таможенные органы исходят из возможности взимания утилизационного сбора за транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), на тех же условиях, что и за транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления.

Действующее правовое регулирование не предусматривает и возможности, например, возврата ранее уплаченного утилизационного сбора (его части) плательщику, осуществившему впоследствии вывоз транспортного средства (самоходной машины) с территории РФ в рамках исполнения требований таможенной процедуры временного ввоза (допуска).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что, по смыслу ст. 57 Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ее ст. 19, нормативно-правовое регулирование в сфере налогообложения, осуществляемое с учетом его конституционно-правовой природы, должно быть основано на конституционном принципе равенства, который применительно к сфере налогообложения подразумевает его равномерность, нейтральность и справедливость (постановления от 13.03.2008 № 5-П, от 22.06.2009 № 10-П, от 25.12.2012 № 33-П, от 03.06.2014 № 17-П и др.). При этом соразмерность налогообложения также является одним из проявлений принципа справедливости в налоговой сфере, сдерживающего неоправданные фискальные притязания государства (Постановление КС РФ от 15.02.2019 № 10-П).

Такие принципы налогообложения, как справедливость, равенство и соразмерность, основанные на фундаментальных конституционных предписаниях (ст. 17, ч. 3; ст. 19; ст. 55, ч. 3, Конституции РФ), а также конкретизирующий их принцип экономической обоснованности во всяком случае применимы к обязательным публичным (фискальным) платежам, в том числе к утилизационному сбору.

Временный характер нахождения транспортных средств, помещенных под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), на территории страны и обязанность их последующего вывоза не позволяют предполагать последующую утилизацию таких транспортных средств (кроме исключительных случаев, не связанных с целями ввоза такого товара) на территории РФ, не свидетельствуют о таком же совокупном объеме негативного воздействия на окружающую среду от их эксплуатации в период, предшествующий их утилизации, как это касается транспортных средств, нахождение которых в РФ предполагается постоянным.

Между тем при существенно различном предполагаемом воздействии транспортных средств на окружающую среду в РФ при их попадании на ее территорию в таможенной процедуре выпуска для внутреннего потребления и таможенной процедуре временного ввоза (допуска) лица, ввозящие их, обременяются уплатой утилизационного сбора в одинаковом размере. Это, по существу, означает взимание с лиц, осуществляющих временный ввоз транспортного средства, экономически не обоснованного обязательного платежа, что свидетельствует о произвольном характере правового регулирования в этой части, приводит к отступлению от принципов справедливости и соразмерности.

Кроме того, при неизбежном, по общему правилу, исходя из требований соответствующей таможенной процедуры, вывозе транспортного средства с территории РФ его собственники (владельцы), уплатившие утилизационный сбор, не смогут воспользоваться предусмотренным п. 9 ст. 24.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" освобождением от взимания платы в связи с передачей отходов, образовавшихся в результате утраты такими транспортными средствами своих потребительских свойств, организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по обращению с отходами, либо представителям данных организаций. Тем самым плательщики утилизационного сбора, осуществившие временный ввоз транспортного средства, ставятся в заведомо неравное положение с иными плательщиками утилизационного сбора, оплатившими его в том же размере, которые смогут рассчитывать на указанное освобождение от платы за утилизацию.

Соответственно, установление обязанности уплаты утилизационного сбора на одинаковых условиях в отношении ввозимых в РФ транспортных средств без учета таможенной процедуры, от которой зависит время их нахождения на территории РФ и вероятность утилизации на этой территории, расходится с названными принципами установления обязательных публичных платежей.

6. Таким образом, положения ст. 24.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" не соответствуют Конституции РФ, ее ст. 18, 19 (ч. 1), 34 (ч. 1), 35 (ч. 1) и 57, в той мере, в какой они допускают возложение обязанности по уплате утилизационного сбора за транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), на таких же условиях, как за транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления.

Федеральному законодателю надлежит - в соответствии с требованиями Конституции РФ и основанными на них правовыми позициями КС РФ, выраженными в настоящем Постановлении, - внести в правовое регулирование отношений по взиманию утилизационного сбора необходимые изменения на основе требований экономической обоснованности, справедливости и соразмерности такого сбора, в частности при ввозе транспортных средств, помещенных под таможенную процедуру временного ввоза (допуска).

КС РФ, руководствуясь п. 12 ч. 1 ст. 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", считает возможным установить, что впредь до внесения в правовое регулирование надлежащих изменений, вытекающих из настоящего Постановления, при решении вопроса о взимании утилизационного сбора с лиц, осуществивших ввоз в РФ транспортных средств, помещенных под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), следует руководствоваться недопустимостью распространения обязанности по уплате утилизационного сбора на таких лиц, имея в виду, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (п. 7 ст. 3 НК РФ). 

Решение Суда: 

1. Признать положения ст. 24.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 18, 19 (ч. 1), 34 (ч. 1), 35 (ч. 1) и 57, в той мере, в какой они допускают возложение обязанности по уплате утилизационного сбора за транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), на таких же условиях, как за транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления.

2. Федеральному законодателю надлежит - в соответствии с требованиями Конституции РФ и основанными на них правовыми позициями КС РФ, выраженными в настоящем Постановлении, - внести в правовое регулирование отношений по взиманию утилизационного сбора необходимые изменения.

Впредь до внесения в правовое регулирование надлежащих изменений, вытекающих из настоящего Постановления, при решении вопроса о взимании утилизационного сбора с лиц, осуществивших ввоз в РФ транспортных средств, помещенных под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), следует исходить из недопустимости возложения на таких лиц обязанности по уплате утилизационного сбора.